2017年中美智库研究报告——迈向更好的全球治理

迈向更好的全球治理

达巍　王文等

       2016 年, 全球化在世界多地陷入了空前的被批评、被责难的境地。唐纳德·特朗普出人意料地当选美国总统,加上英国多数公众稍早前令人讶异地决定退出欧盟, 都反映了发达国家部分民众内心的深切疑问: 全球化是否仍对自己有益?

　　我们认为, 自冷战结束以后在全球迅猛扩展的、以新自由主义为核心理念的经济全球化模式确有其不足。中美两国与世界其他国家一样, 既从全球化中获得巨大收益, 也承受着全球化的代价。我们当然应该追求更好的全球化模式, 但是我们认为这只能通过更好的全球治理来实现。

　　过去八年, 中美在全球经济治理机制改革、气候变化等领域进行了卓有成效的合作, 全球治理成为中美关系中的重要亮点。中国期待与美国新一届政府扩大全球治理合作。但是坦率地说, 美国总统大选结果带来的巨大不确定性使我们担心这一合作是否仍具有光明前景。正是在此背景下,本章的讨论反而变得更加重要、紧迫。

　　一　中国对全球治理的基本态度

　　中国近年来越来越关注全球治理问题。2015 年10 月,中共中央政治局曾就全球治理格局与体制进行集体学习,这在世界各国领导层中恐怕十分少见。2016 年9 月, 中国成功主办了二十国集团(G20) 领导人杭州峰会, 中国参与全球治理的热情被进一步激发。

      （一）中国重视全球治理的原因

　　中国人越来越关心全球治理, 根本上源于国家实力的增强。中国能在短时间内成长为全球第二大经济体, 一个重要原因就是全球化的国际环境。当中国有了更大的力量,很自然就会想到自己有责任为全球治理做出更大贡献。中国是一个身份特殊的国家: 既是一个大国, 又是一个发展中国家; 政治上实行社会主义制度, 经济上实行市场经济;广泛吸收西方发达国家的发展经验, 同时又为本国悠久而独特的历史文化深感骄傲。总之, 中国似乎拥有一种“双重身份”, 既能沟通南北, 又能联通东西, 完全有可能在全球治理中做出独特贡献。

　　毋庸讳言, 中国对全球治理的热情也基于具体的国家利益考量。中国期待通过积极参与全球治理, 有效维护利益,也期待在为全球治理提出中国方案的过程中, 在国际社会赢得更大话语权, 以做出更大贡献。

     （二）当前国际治理领域存在的问题

　　当前全球治理领域存在一系列问题需要解决。第一, 全球治理需要行动。世界经济仍处于相当困难的阶段, 恐怖主义、难民危机、气候变化等挑战迫在眉睫。我们需要全球治理的高效机制, 不能停留在口号和方案层次。第二,全球治理需要创意。一些全球性问题已经持续多年难以解决。我们需要提出新思路和新方案。第三, 全球治理机制应更具代表性。由于历史原因, 发达国家一直在全球治理实践中发挥着主导作用。作为发展中国家和新兴市场国家的一员, 中国尊重这一历史事实, 但认为目前时机已经成熟, 全球治理应更多地倾听发展中国家和新兴市场国家的声音, 扩大这些国家在治理机制中的作用。

     （三） 中国参与全球治理改革的基本路径

　　首先, 与一些外国观察者的担心恰好相反, 中国是现有国际治理体系的受益者, 主张维护现有机制, 同时对其进行必要的改革和补充。中国不是国际体系中的所谓“修正主义国家”, 也不希望抛弃这一体系“另起炉灶”。其次, 中国主张渐进、务实、基于共识的改革。对于国际治理机制, 中国并非手拿一纸“蓝图”、对现有体系“大破大立”, 而是基于各方共识, 能改什么改什么。最后, 全球治理是一个多利益攸关方共同参与的过程,但是作为全球最大的发达国家与发展中国家, 中美两国的合作对有效的全球治理至关重要。过去几年中美在全球治理领域的合作已证明, “通过中美双边合作推动全球多边合作”的路径是有效的。

    （四）中国的疑虑与面临的制约

       2016 年美国总统大选结果揭晓之后, 中国人对全球治理最大的疑虑是, 特朗普政府对全球治理将持何种态度?从竞选期间的言论看, 特朗普政府的世界观似乎更强调民族国家层次, 对全球层次的议题要么缺乏兴趣、要么充满怀疑。

　　中国在参与全球治理过程中的另外一个长期疑虑是西方国家的意识形态因素。在很多西方人的视野中, 全球治理是所谓“自由主义国际秩序”的一部分; 而一个西方人眼中“非自由主义冶的中国快速崛起, 且试图提出全球治理的“中国方案”, 是国际政治的重大变化。中国的积极参与是会被美国等西方国家善意地接受, 还是因意识形态“本能冶而被“膝跳反应式地冶拒斥(正如中国在成立亚洲基础设施投资银行的案例中所看到的), 甚或被戴上“修正主义国家”的帽子。这是中国的长期关切。

　　中国积极参与全球治理也面临着制约。一方面, 中国对全球治理知识储备不足, 虽有贡献之愿望, 但对全球治理及其中的各个子问题缺少清晰、操作性强的方案, 容易给人以口号多、却不知到底想做什么的困惑。在这方面, 中国期待向美国等其他全球治理经验丰富的国家学习。另一方面, 中国仍是一个发展中国家, 在未来很长时间里, 只能将主要资源投放于国内建设。中国国内的主流观点认为,把自己的问题解决好就是对全球治理的巨大贡献。这可能与一些发达国家对中国“承担更多责任”的期待有一定落差, 给人以中国“选择性参与全球治理”的印象。

　　二　国际治理体系的建设与改革

　　第二次世界大战后, 世界主要国家建立了以联合国体系及相关机构为核心的一系列国际机构、机制和规则, 如国际货币基金组织(IMF)、世界银行、关贸总协定(后改为世界贸易组织) 等。冷战结束特别是金融危机之后, 世界主要国家又建立了二十国集团(G20) 等机制。中国认为,这些机制是世界上唯一一套已经相当成熟、覆盖所有主权国家的多边治理机制。尽管存在诸多问题, 这一机制仍是全球多边治理的核心。